案例分析

浙江省宁波市慈溪市地处东海之滨，位于杭州湾南岸，浙东宁绍平原北部，是一个沿海开发区的新兴城市。全市总面积1154平方公里，其中耕地65万亩，人多地少的矛盾十分突出，人均耕地仅0.65亩，远低于全国平均水平和联合国粮农组织确定的警戒线指标。改革开发以后，特别是“八五”以来，慈溪市国民经济持续、快速、健康发展。据统计，1998年，该市实现国内生产总值129亿元，人均国内生产总值12900远，工农业总产值455亿元，财政收入7.2亿元，综合经济实力已经名列全省前茅，成为全国百强县之一。

随着社会经济的发展和人口增长，建设用地和“吃饭”用地的矛盾日趋尖锐。为认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，积极推进新《土地管理法》的全面实施，进一步提高土地利用率和产出率，优化土地利用结构，增加有效耕地面积和改善群众生产、生活条件，切实解决发展经济和保护耕地的关系，该市利用比较丰富的滩涂等土地后备资源，积极开展建设用地和造地挂钩，“开源”和“节流”并举，广度开发和深度改造相结合的新路子。一手抓土地依法管理、合理利用，一手抓土地后备资源的开发整理复垦，努力实现耕地总量动态平衡。

1999年，国土资源部下发《关于设立土地开发整理示范区的通知》（国土资发〔1999〕50号），确定慈溪市为全国第一批土地开发整理示范区，涉及新浦镇拖落浦村、马潭路村、后一灶村、稳健村、下三村和崇寿镇六灶村、灶北村、中心村、海阳村、周羊村。根据《关于慈溪市土地开发整理示范区项目规划设计和实施方案的批复》（国土资厅函[1999]202号）和《慈溪市土地管理局关于要求调换部分农地整理示范区区块的请示》（慈土管[2001]61号）、“宁波市土地管理局关于慈溪市调整农地整理示范区的意见”、《关于要求调整我省慈溪市农地整理示范区的请示》（浙土资[2001]46号），确定示范区项目建设总规模为858公顷，全部为土地整理，新增耕地面积218公顷，新增耕地率为25％，国家投资为300万元。项目建设目标主要是按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

项目实施区域面积达858公顷，地类包括耕地、盐碱地、坑塘水面、沼泽地、宅基地、荒草地和坟墓地等。项目采用工程、生物措施，平整土地，归并零散地块，整治养殖水面，规整农村居民点用地；建设道路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程；治理盐碱地、改良土壤、恢复植被等。计划完成主要工程建设内容如下：1）道路工程：10米宽公路3840米，5米宽道路29930米，3－5米宽机耕路47430米，1－2米宽操作路134000米，绿化树苗36000株；2）河道工程：15－18米河道工程量23.33万方，8－10米河道工程量15.2553万方，三六排淡工程量48.1424万方；3）桥、涵、闸工程：桥梁37座，涵洞92座，节制闸18座，泵站20座；4）拆迁房屋12间，计360平方米，轮窑（包括窑基、堆场）总占地27335平方米和部分坟墓占地；5）土地平整110万方，机耕深翻5900亩；6）电力配套工程：架设低压线73档和电力线路设施6500米；270KV变压器增容；7）其他附属配套设施工程：鱼塘坑沟平整1933亩，等等。

经规划测算，项目实施后，效益显著。一是整理后可增加有效耕地面积218公顷；二是提高土地利用率和产出率。亩成本可减少15－20元，生产性投入可减少5－7工，年亩增经济效益700元左右，为实行规模经营创造有利条件；三是改善部门农民的生产生活条件，使项目区的面貌发生根本性改变，形成“地成方、河成流、树成行、路成网、幅统一、朝向一致、排灌灵通”的“田字形”农地结构；四是为农地整理起到导向、典范和样板作用，促进土地整理向纵深发展。

慈溪市土地整理项目符合国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》（国土资发[1998]166号）和浙江省人民政府办公厅《关于鼓励开展农村土地整理有关问题的通知》（浙政办发[1998]91号）及原浙江省土地管理局《关于切实加强农村土地整理项目管理的通知》（浙土发[1998]41号）精神，得到国土资源部、原浙江省土地管理局高度重视。此外，慈溪市人民政府在这个项目非常重视，一是专门成立了土地开发整理工作领导小组，由分管市长任领导小组组长，市政府主要职能部门负责同志为成员，为项目实施实施提供了组织保障；二是专门成立工程指挥部，总指挥为原市土地局局长担任，副指挥由相关镇的分管镇长担任，下设办公室、政策处理室和工程技术组，为项目顺利实施提供了技术和政策保障；三是项目资金按照市、镇、村以及农户四方统筹，同时争取国家补助。明确慈溪市人民政府负责重点设施建设投入，计划投资约占总投入的80％。为项目顺利实施提供了资金保障。综上项目能够顺利实施，基本不存在风险。

项目原计划工期1年，即1998年9月至1999年8月。项目立项批复的工期为1年， 2001年11月，国土资源部组织了慈溪市土地整理示范区项目竣工验收。2003年6月，开展项目实施效果后评价。

项目总投资1774万元，资金的筹集采取国家、集体、个人多渠道投资、投资与投劳相结合的办法进行，其中国家投资300万元。

本次项目后评价在项目完工3年之后开展的评价，主要为项目实施效果评价，开展时间2003年6月。主要技术路线是以后评价时点前的统计数据为评价对比的基础，以后评价时点以后的数据为预测分析的依据，以后评价时点的数据为对比的对象，按照统计学原理和预测学原理进行项目后评价的总结和预测。

1998年初，原慈溪市土地管理局以1996年年底土地祥查资料和实地勘察为依据，在制定、完善土地利用总体规划的基础上，会同有关乡镇和部门，编制了《土地开发整理专项规划（1998年－2010年）》。项目选点、规模确定、项目规划设计的编制均以专项规划为依据。

根据《慈溪市土地整理示范区项目竣工验收报告》，项目实际建设规模为839公顷，未完成计划批复规模。项目规划设计编制和执行中均存在问题：一是过分追求大面积平整，造成地表耕作层破坏，导致项目区短期内作物不利生长；二是存在规划设计变更：1）增加过路桥17座，原因是沟渠隔断了部分农民出行道路，造成耕作距离增加；2）防护林由计划种植36000株减少到实际种植12060株，主要原因是田边植树遮挡阳光不利于水稻生长；3）部分下田坡道没有修建，造成机械下田不便，甚至机械压损田坎。对于此类问题在编制项目规划设计阶段，要尽可能考虑新的规划实施后对一些农民群众是否会造成新增的其他问题，这种问题必须及时在规划设计中修正完善，否则会造成项目规划设计执行出现问题，甚至引发纠纷。

要解决好项目规划设计问题，编制阶段应采取群众参与和专家会审相结合的决策路子，抓好四个环节：一是广泛听取群众意见，特别是在沟渠设施、绿化的配套方面，充分尊重群众意见；二是多层次召开由专家、基层干部和群众参见的座谈会，广泛吸收各方面建议；三是土地总体布局，道路、水利、电力等配套设施等等，都委托有资质的专业部门设计；四是组织会审，通过自上而下、从上到下的反复论证，使决策更加科学。执行阶段则首先要树立严格按照项目规划设计实施建设的思想，坚决避免“朝令夕改”；其次，对于确实需要变更问题，则必须依法按照有关程序和要求上报批准，维护项目规划设计的严肃性。

该项目借鉴了城市建设和交通道路建设的成功经验，采取工程招投标办法，按照“公开、公平、公正”原则，选择施工单位。明确规定，凡慈溪市内外符合建设规定的有相应资质的交通、市政、水利等施工单位，都可以参与投标，公平竞争，不搞地方保护。在具体招标的做法上，由设计部门提出预算，建设银行（后改为审计事务所）审定标底，原市土地管理局和项目所在镇会同农经委、计委、财政局、农业局和水利局等部门，沟通拟定招标文件；邀请市监察局、市公证处现场监督招标过程。原慈溪市土地管理局与中标单位签订了施工合同，执行合同过程中没有发生违约问题。此外，原慈溪市土地管理局和有关镇共同监督工程建设单位，定期对工程质量和进度进行检查和复核。对重大工程，如桥梁、道路等，还邀请交通、水利等专业质检部门参与检查检验。为保证工程按规划要求实施，还建立了工程联系单制度，施工单位要更改规划方案，必须提交工程联系单，经批准后方可施工。

土地整理涉及面广、事关群众的切身利益。慈溪市在实施土地整理示范区项目实施初期，采取市级一竿子插到底直接实施，造成了与镇、村脱节，实施过程中有关拆迁、土地权属协调等具体问题不依靠镇、村难以解决，造成工程实施困难重重。之后，项目充分调动各方面的积极性，项目实施由镇、村唱主角，由被动实施变为主动，同时，也使市土地管理部门有更多精力负责资金筹措、项目监督和验收。从而使土地整理工程形成了责、权、利明确，市、镇、村联动的组织管理模式。

项目总投资1774万元，原计划按照市、镇、村以及农户四方统筹方式筹措资金。工程按照投资与投劳相结合的办法组织实施。具体筹措计划为包括：1）慈溪市人民政府负责重点设施建设等投入，计划投资占总投资的80％，资金来源以借贷资金投入，然后通过土地整理后获得的建设用地指标有偿调剂使用所得进行偿还；2）镇、村两级投资20％；3）机械挖掘平整后的修整和小型沟、渠、路工程配套，由村、农户按照设计要求投工投劳实施。实施过程中，项目被列为全国土地开发整理示范区，2001年，国土资源部补助项目无偿资金300万元。

项目基本按照计划工期实施。存在问题是实施初期没有充分发挥镇、村两级积极性，造成实施进度较慢，调整组织方式后，项目实施速度加快，在总建设工期内完成了项目建设。

根据项目评价时的运营情况，预测出未来项目的发展，包括产量等。对照可研评估的目标，找出差别，分析原因。分析评价项目内部和外部条件的变化和制约条件，如市场变化、体制变化、政策变化、设备设施的维护保养、管理制度管理者水平、技术人员和熟练工的短缺、原材料供应、产品运输等。

根据上述项目运营及预测情况，按照财务程序和财务分析标准，分析项目的财务状况。主要应评价项目债务的偿还能力和维持日常运营的财务能力。在可能和情况下，要分析项目的资本构成、债务比例；需要投资者、政府和其他方面提供的政策和资金，如资本重组、税收优惠、增加流动资金等。

一般的项目在后评价阶段都必须对项目的财务效益和经济效益进行重新测算。要用重新测算得出的FIRR和EIRR与项目可研评估时的指标进行对比分析，找出差别和原因。还要与后评价计算的项目全投资加权综合利率相比，确定其财务清偿能力。同时，评价根据未来市场、价格等条件，进行风险分析和敏感性分析。

环境和社会效果和影响评价的内容、指标和方法已在第3章作过介绍。这部分评价的一个关键是项目受益干旱，即项目对受益者产生了什么样影响。一般应评价项目的社会经济、文化、环境影响和污染防治等，如人均收入、就业机会、移民安置、社区发展、妇女地位、卫生与健康、扶贫作用、自然资源利用、环境质量、生态平衡、污染治理等。

项目可持续性主要是指，项目固定资产、人力资源和组织机构在外部投入结束之后持续发展的可能性。评价应考虑以下几个方面：

项目独立后评价报告的最后一部分内容包括对项目的综合评价、结论、经验教训、建议对策等。

综合评价应汇总以上报告内容，以便得出项目实施和成果的定性结论。综合评价要做出项目的逻辑框架图，以定期上报目标合理性、实现程度及其外部条件。同时，评价还要列出项目主要效益指标，评定项目的投入产出结果，在此评定的基础上，综合评价采取分项打分的办法，即成功度评价。

一般项目独立后评价的定性结论分为：成功的、部分成功的和不成功的三个等级。

经验教训主要是两个方面的，一是项目本身的重要的收获和教训，另一方面是可供其他项目借鉴的经验教训，特别是可供项目决策者、投资者、执行者在项目决策、实施管理中借鉴的经验教训，目的是为决策和新项目服务。

根据项目的问题、评价结论和经验教训，提出相对应的建议和措施。

评定项目指标