1 前 言土地是民生之本、财富之母、发展之基。耕地作为土地的精华，是人类赖以生存和发展最重要的物质基础。耕地保护是我国的基本国策，在人多地少的我国，保护耕地的观念必须牢牢树立。但当前耕地保护形势不容乐观。 根据国土资源部土地利用现状调查结果，截至2005年10月31日，我国有耕地1.234亿公顷（18.31亿亩），人均耕地为0.093公顷（1.4亩），不到世界人均耕地的40％，约相当于加拿大的1/18、俄罗斯的1/10、美国的1/8、印度的1/2。全国有666个市县的人均耕地己经低于联合国粮农组织确定的0.053公顷（0.8亩）警戒线。我国不仅耕地数量有限，而且在利用与保护中又存在许多问题。全国现有耕地总体质量不高，高产田仅占28％，中产田占40％，低产田占32％。东部地区优质耕地占用过快，基本农田占优补劣现象突出，耕地污染退化严重。据调查测算，全国耕地后备资源总潜力为0.134亿公顷（2.01亿亩），其中分布在水源不足和水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发耕地后备资源，补充耕地的潜力十分有限，真正可以开发的不到0.067亿公顷（1亿亩）。我国当前城镇化水平只有43％，距离中等发达国家的城镇化水平还有较大的差距，而发展必然要用地，也必然要占用部分耕地，但我国耕地少，能够为建设提供的空间有限，对发展构成了制约，并且这种制约将是长期的。为保护生态环境，还必须把部分耕地退耕还林还草。同时《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第一次把耕地过多减少的状况得到有效控制、资源利用效益明显提高，纳入经济社会发展的总目标加以突出强调，更加凸显了耕地保护的重要程度。耕地保护必将是我国长期面临的严峻挑战。在这样的形势背景下，加强对耕地保护的研究十分重要，意义重大。 1.2 研究的目的及意义采取世界上最严格的措施保护耕地，这是党中央、国务院根据我国“人多地少，人均占有耕地量不足”的基本国情，为满足当前和未来十几亿人的吃饭需求，保证我国经济和社会的可持续发展而制定的一项具有战略意义的决策。耕地保护对保障粮食安全、维护社会稳定和实现生态、经济的可持续发展有着极为重大的意义。 1、粮食安全 粮食安全是国家安全的重要组成部分。从1990年起，全国粮食总产逐年上升，1997年突破50000亿千克大关，1998年创历史最高水平5123亿千克。但从2000年起，则连续4年年产不抵消，到2003年降为4307亿千克。造成粮食减产的主要因素不是自然灾害，而是耕地和粮食播种面积的大幅度减少，其中既有农业结构调整、生态退耕等因素，又有建设占用耕地过多的因素。2004年与1998年相比，粮播面积减少了2.15亿亩，每亩单产减少了11.5千克，粮食总产减少816亿千克，其中因播种面积减少导致的粮食减产622亿千克，占减产总量的76%。可见，保持一定数量的粮食播种面积是保障粮食安全的重要因素。 2、社会稳定 我国是农业大国，有8亿多农民。其中相当部分以耕作农地为生。建国以后乃至改革开放以来，一些经济体制的重大变革，往往都涉及土地问题。耕地是农民重要的生产资料，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。如果不对耕地进行严格保护，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会导致大量农民失地失业，不仅会引发农民上访，滋生群体性事件，而且会给农村社会稳定埋下隐患，对社会经济发展贻患无穷。近年来，一些地方盲目搞建设、大量圈地、征地补偿安置不落实，巳形成大量“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民。保护耕地对亿万农民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。 3、生态安全 耕地本身对生态环境就有改善功能，另一方面，过度的毁林开垦、毁草开垦以及围湖开垦扩大耕地面积会导致水土流失等问题，引起生态环境的恶化。同时建设占用耕地对生态安全还有间接影响。建设占用耕地一方面会造成耕地生物生产功能的丧失，对耕地总体生产能力形成直接危害，另—方面，随着社会对粮食需求的持续增长，可间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积土地上化学能投入而引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境产生较大的负面影响。 4、经济安全 近几年经济运行中出现一些突出矛盾和问题，许多与不合理用地相关。一些地方盲目设立各类开发区，大量违法圈占土地，占用大量资金，对国家经济（金融）安全形成威胁。粮食生产能力下降，粮食大幅度减产，对经济发展和社会稳定造成隐患。党中央国务院从2003年初开始就治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。后来又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”，运用土地政策参与宏观调控。这就为保障国家经济（金融）安全而对土地政策提出的新要求，其中很重要的内容是节约和集约用地，切实加强耕地保护。 1.3 本专题研究的任务及重点保护耕地特别是基本农田，是这次规划修编的首要原则。任何地方规划修编中都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护。按国办发[2005]28号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田总量不减少、质量不降低的目标，研究提出加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。按照国办发[2005]32号文的要求，具体的说，本专题研究的主要任务有：一是查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见；二是在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提了，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施；三是全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求；四是围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。 2 XX县自然条件与耕地利用状况 |
